Pfv.IV.20.276/2008/10.szám

A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága a dr. Baltay Levente ügyvéd által képviselt felperesnek a dr. Bánáti János ügyvéd által képviselt Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (1126 Budapest, Tartsay Vilmos u. 11/A.) alperes ellen közérdekű adat kiadása iránt a Fővárosi Bíróság előtt 19.P.20.916/2007. számon megindult és a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.21.125/2007/6. számú jogerős ítéletével befejezett perében az alperes által 8. sorszám alatt benyújtott felülvizsgálati kérelem tárgyában meghozta a következő

í t é l e t e t :

A Legfelsőbb Bíróság a jogerős ítéletet hatályon kívül helyezi és az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyja.

Kötelezi a felperest, hogy fizessen meg az alperesnek 15 nap alatt 30.000 (harmincezer) együttes másodfokú és felülvizsgálati eljárási költséget.

Ez ellen az ítélet ellen jogorvoslatnak nincs helye.

I n d o k o l á s :

A Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) elnevezésű társadalmi szervezet keresetét, amelyben az alperestől „A közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatban 2002-2004. között kiadott kormányhatározatok végrehajtásának áttekintése, különös tekintettel a feladat- és hatáskörök decentralizációjára és dekoncentrációjára, valamint az elektronikus közigazgatást érintő feladatok megvalósulására" című ellenőrzésről készített jelentés kiadását kérte, a Fővárosi Bíróság - elkésett fellebbezés folytán első fokon jogerőre emelkedett - 19.P.22.971/2006/4. számú ítéletével elutasította, megállapítva, hogy az alperes által készített jelentés az irányadó jogszabály alapján nem nyilvános. A felperes ezt követően 2007. január 12-én benyújtott kérelmében ugyanezen jelentés közérdekű adatként történő kiadását kérte az alperestől. Az alperes 2007. január 25-én a jelentés címoldalát, továbbá a jelentés általános információkat tartalmazó részeit a felperesnek kiadta. Ezt meghaladóan azonban a kérelmet elutasította a személyes adatok védelméről és közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. tv. (Avtv.) 19/A. § (1) bekezdés alapján, állítva, hogy maga a jelentés az állami szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített olyan, a döntés megalapozását szolgáló adat, amely a keletkezésétől számított 10 évig nem nyilvános. Utalt arra is, hogy a jelentés címlapján ennek megfelelően rögzítették, hogy az 2005. június 8-tól számított 10 évig nem nyilvános. A felperes ezt követően 2007. február 23-án benyújtott keresetében a jelentés kiadására kérte kötelezni az alperest. 

Az elsőfokú bíróság ítéletével a felperes keresetét elutasította. Kötelezte a felperest az alperes javára 20.000 forint perköltség megfizetésére és úgy rendelkezett, hogy a le nem rótt kereseti illetéket az állam viseli. Az elsőfokú ítélet indokolása szerint e tárgyban a TASZ keresete alapján korábban hozott jogerős ítélet alapjául szolgáló jogi helyzet megváltozott annyiban, hogy az alperes tevékenységéről rendelkező 70/2004. (IV.15.) Korm. rendeletet időközben felváltotta a 312/2006. (XII.23.) Korm. r. /R/, amely nem tartalmaz tételes rendelkezést az alperes által készített jelentések nyilvánosságának kizárásáról, de arról sem, hogy a jelentéseket automatikusan nyilvánosságra kellene hozni.  Az alperesnek azt a felvetését, amely szerint a R-nek nincs visszaható hatálya, az elsőfokú bíróság nem tartotta relevánsnak, megállapítva, hogy az adatkérésre korábban is és jelenleg is az Avtv. rendelkezéseit kellett alkalmazni. Ezért az Avtv. 1. § (1) bekezdés, 19. § (1) és (2) bekezdés, a 20. § és a 19/A. § (1) bekezdés alapján vizsgálta, hogy a felperes által kiadni kért jelentés állami szerv feladatkörében hozott döntésnek vagy - az alperes hivatkozásának megfelelően - a Kormány döntését előkészítő, azt megalapozó olyan iratnak minősül-e, amely vezetői engedély hiányában 10 évig nem nyilvános adat. Az elsőfokú bíróság  megállapította, hogy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. (Áht.) 121/A. § (10) bekezdés szerint az alperes a Kormány belső ellenőrzési szerve, amelynek részletes működését - e törvény felhatalmazása alapján - a Kormány rendeletben szabályozta. Az alperes jogszabályokban rögzített rendeltetése tehát az, hogy belső ellenőrzést végezzen és ezzel elősegítse a Kormány döntéseinek megalapozását, azaz az alperes rendeltetésénél fogva tipikusan döntés-előkészítő tevékenységet folytat. Önálló döntési hatáskörrel az ellenőrzés eredményét, illetve annak felhasználását illetően nem rendelkezik. Ezért a felperes által kiadni kért jelentés olyan döntés előkészítő iratnak minősült, amely (ellenkező vezetői döntés hiányában) 10 évig nem nyilvános. A jelentés alapján a Kormány szintjén döntés nem született, így a felperes kérelmének megtagadását indokolni nem is kellett. Az alperes tehát jogszerűen tagadta meg a jelentés kiadását, ezért a felperes keresetét elutasította.

A felperes fellebbezése folytán eljárt Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú bíróság ítéletét megváltoztatta és helyt adva a  keresetnek, kötelezte az alperest, hogy 15 napon belül adja ki a felperesnek az általa kért „A közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatban 2002-2004. között kiadott kormányhatározatok végrehajtásának áttekintése, különös tekintettel a feladat- és hatáskörök decentralizációjára és dekoncentrációjára, valamint az elektronikus közigazgatást érintő feladatok megvalósulására" című ellenőrzés eredményeként készített jelentést. Az alperest a felperes javára 32.000 forint együttes első- és másodfokú perköltségben marasztalta. 

A jogerős ítélet indokolása szerint a perben azt kellett vizsgálni, hogy az Avtv. 19/A. § (1) bekezdés szerint mi minősül döntés megalapozására szolgáló adatnak és a kiadni kért jelentés ebbe a körbe esik-e. Az Avtv. 19. § (1) bekezdés hatálya alá tartozó szerv ugyanis megtagadhatja az igényelt közérdekű adatok megismerését, ha az a saját feladat- és hatáskörébe tartozó döntéshozatali eljárása során készített vagy rögzített, a saját döntése megalapozására szolgáló adat. A jogerős ítélet az Alkotmánybíróság 34/1994. (VI.24.) AB határozatában is kifejtettekre figyelemmel arra a következtetésre jutott, hogy a törvény a nyilvánosságkorlátozás alá eső adatok körét nem két különböző szerv relációjában határozza meg. Ezért az önálló jogi személy alperes annak ellenére, hogy a Kormány belső ellenőrzési szerveként működik, hatáskörében eljárva a Kormánytól elkülönült döntéshozatali lehetőséggel rendelkezik. Az ellenőrzési tevékenységének szabályozottsága sem zárja ki a saját döntéshozatal lehetőségét és ilyen saját döntésnek minősül az ellenőrzést lezáró jelentése is, melynek felhasználásáról a Kormány jogosult dönteni. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a jelentés kormányzati döntést megalapozó, azt előkészítő adat lenne, amelynek a nyilvánossága az Avtv. 19/A. § (1) és (2) bekezdés alapján korlátozott. Rámutatott a jogerős ítélet arra is, hogy a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI.26.) Korm. r. (Ber.) 27. §-a szerint az ellenőrzést lezáró jelentés a tartalmánál fogva azért is döntésnek értékelendő, mert az az ellenőr megállapításait, következtetéseit, értékeléseit tartalmazza és olyan ajánlásokat fogalmaz meg, melyek az ellenőrzött szervezet hatékonyabb, eredményesebb működését szolgálják. A jelentés döntés jellegét igazolja az is, hogy a R. értelmében a jelentést a belső ellenőrzési vezető megküldi az ellenőrzött szerv, illetve szervezeti egység vezetőjének és annak, akire a jelentés-tervezet megállapítást, javaslatot tartalmaz. Az észrevételek alapján pedig módosíthatják is a jelentést. Mindezek alapján a jogerős ítélet az ellenőrzés eredményeként elkészült jelentést az alperes olyan saját döntésének minősítette, amelynek nyilvánossága nem korlátozható. Nem fogadta el a jogerős ítélet az alperes jogi álláspontját a R. visszaható hatályának kizártságát illetően, megállapítva, hogy nem az adat keletkezésének időpontjában, hanem a közérdekű adat megismerése iránti kérelem előterjesztésének időpontjában hatályos jogszabályi rendelkezések alapján kell a kérelmet elbírálni.  A kereset alapjául szolgáló adatigényléskor már a R. volt hatályban és az a nyilvánosság automatikus korlátozására vonatkozó rendelkezést nem tartalmazott. Összefoglalóan a jogerős ítéletnek az volt az álláspontja, hogy, ha az alperes jelentése döntést megalapozó adatnak minősülne, az az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében szabályozott információszabadság sérelmével járna, mert a nyilvánosság ellenőrzése alól kivonná az alperes közérdekű adatokat tartalmazó jelentését. Mindezen indokok alapján a jogerős ítélet az Avtv. 21. § (7) bekezdés szerint kötelezte az alperest, mint adatkezelő szervet a kért közérdekű adat, azaz a teljes jelentés kiadására azzal, hogy amennyiben a jelentés meg nem ismerhető személyes adatnak minősülő vagy titokvédelem alá eső adatot is tartalmaz, az alperes az Avtv. 20. § értelmében azt felismerhetetlenné teheti. 

A jogerős ítélet ellen, jogszabálysértésre hivatkozással, az alperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, kérve annak hatályon kívül helyezését és az elsőfokú ítélet helybenhagyását. Az alperes álláspontja szerint a jogerős ítélet az Avtv. 19/A. § (1) bekezdését helytelenül értelmezte az állami szerv „saját döntéshozatali eljárása" kategória alkalmazásával, mert ilyen megfogalmazást a jogszabály nem tartalmaz. Ezért tévesen jutott arra a következtetésre, hogy az Avtv. idézett rendelkezése nem két különböző szerv relációjában határozza meg a nyilvánosságában korlátozás alá eső adatok körét. Abból a tényből, hogy az alperes önálló jogi személy, téves következtetést vont le az alperes hatáskörére és döntési jogosultságaira és ebből eredően tévesen következtetett arra, hogy az ellenőrzés alapján készült jelentés az alperes „saját" döntésének minősül. A döntés a vizsgált ügy érdemére vonatkozik, amelyet a perbeli esetben kizárólag a Kormány hozhat meg. Az alperes az Áht. alapján közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkezik, jelentése a Kormány döntésének előkészítését szolgálja. Erre is tekintettel az alperes az Avtv. 2. § 8. pontja szerint adatkezelőnek sem minősül, azaz a felperesnek a Kormánytól kellett volna kérnie a jelentés kiadását. A felperes egyébként sem határozta meg keresetében egyértelműen az igényelt adatok körét. Ennek nem felel meg, hogy a jelentés teljes terjedelmében való kiadását kérte. Megalapozatlannak tartotta a jogerős ítéletnek a R. visszamenőleges hatályával kapcsolatos jogi álláspontját is, utalva arra, hogy a R. sem tette automatikusan nyilvánossá az alperes által készített jelentéseket. 

A felperes a jogerős ítélet hatályban való fenntartását kérte.

A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint alapos.

A jogerős ítélet a tényállást helyesen állapította meg, azonban tévesen jutott arra a következtetésre, hogy az alperes által elkészített vizsgálati jelentés olyan, a Hivatal saját feladat- és hatáskörében hozott döntésnek minősülő közérdekű adat, amelynek kiadását az alperes jogtalanul tagadta meg. 

Azt helyesen állapította meg a jogerős ítélet, hogy a közérdekű adat megismerése iránti igény elbírálása során általában nem a közérdekű adat keletkezése idején hatályos jogszabályi rendelkezéseket, hanem az igény érvényesítésekor hatályos jogszabályokat kell alkalmazni. A felperes által előterjesztett igény idején már a 2007. január 1-jén hatályba lépett R. szabályozta az alperes tevékenységét. A R. 12. §-a szerint az alperes által készített jelentések nyilvánosságára az Avtv. rendelkezései, valamint az egyes titokfajtákról szóló törvények rendelkezései irányadók. A jogerős ítélet tehát nem tévedett, amikor a felperes keresetét az Avtv. rendelkezései alapján bírálta el. Maga az alperes is az Avtv. 19/A. § (5) bekezdés (helyesen 19/A. § (1) bekezdés) alapján rendelkezett úgy, hogy a jelentés 2005. június 8-tól számított 10 évig nem nyilvános és az alperes képviseletében eljáró jogi főosztályvezető is erre hivatkozással tagadta meg a felperes igényének teljesítését. 

Az alperes által készített vizsgálati jelentés közérdekű adat jellege tehát a perben nem volt vitás. Megismerhetőségét illetően a Legfelsőbb Bíróság az alábbiaknak tulajdonított ügydöntő jelentőséget.

Az Áht. 121/A. § (10) bekezdés értelmében az alperes a Kormány belső ellenőrzési szerve, melyet az Áht. 124/A. § b) pontban foglalt felhatalmazás alapján a Kormány rendelettel hozott létre. A R. 3. §-a szerint az önálló jogi személyiséggel rendelkező Hivatal feladata egyrészt a Kormány által kijelölt belső ellenőrzési szerv feladatainak ellátása és a 4. § (1) bekezdés alapján belső ellenőrzési hatásköre az Áht. 121/A. § (10) és (11) bekezdéseiben meghatározott ellenőrzésekre terjed ki. A Hivatal e hatáskörében a kormányhatározatok által előírt ellenőrzési feladatokat teljesíti. E szerint az alperes bár önálló jogi személyiséggel rendelkezik, de a Kormány vonatkozásában ugyanúgy belső ellenőrzési feladatokat lát el, mint más költségvetési szervek - szervezetileg el nem különülő - egységei. A R. 3. § b) pont és 5. § szerint ugyanakkor az alperes egyes esetekben ellenőrzési hatósági feladatokat is ellát. 

A felperes által megismerni kívánt jelentés azonban nem az R. szerinti hatósági feladatkör ellátása eredményeként jött létre. Az alperes ugyanis a 2005. évi Ellenőrzési munkatervének jóváhagyásáról szóló 2001/2005. (I.11.) Korm. határozat mellékletének 23. pontjában meghatározott „A közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatban 2002-2004. között kiadott kormányhatározatok végrehajtásának áttekintése, különös tekintettel a feladat- és hatáskörök decentralizációjára és dekoncentrációjára, valamint az elektronikus közigazgatást érintő feladatok megvalósulására" tárgyú ellenőrzési feladatát teljesítve készítette el a vizsgálatát összefoglaló jelentését és terjesztette azt a Kormány elé. Az alperes tehát a kiadni kért jelentést nem az önálló döntési jogosultságot is biztosító hatósági ellenőrzési tevékenysége, hanem a Kormány által feladatául meghatározott tevékenység eredményeként készítette el. Az alperes feladatát a Kormány írta elő és az alperes azt hajtotta végre a jelentése elkészítésével. 

A meghatározott célból lefolytatott belső ellenőrzés a Ber. 2. és 8. §-ai által meghatározott olyan tevékenység, amely adatgyűjtést, adatellenőrzést, tények és körülmények vizsgálatát, azok összefoglalását, értékelését, javaslat tételét és mindezeknek az ellenőrzött szerv, illetve szervezeti egység vezetőjének történő megküldését jelenti. E jogszabályi rendelkezésekből egyértelműen következik, hogy a belső ellenőrzésről készült jelentés a vizsgálati cél érdekében keletkezett olyan adat, amelyet a vizsgált szervezet hasznosít. Az ellenőrzésről készített végső jelentés tehát sem a szavak általános jelentéstartalma, sem az irányadó jogszabályok alkalmazása körében nem minősül az ellenőrzést végző személy vagy szerv döntésének. Az ugyanis az ellenőrzött vagy az ellenőrzést megrendelő szerv döntéseinek megalapozását szolgálja. Az Avtv. pedig - a jogerős ítélet álláspontjától eltérően - nem korlátozza valamely állami szerv döntését megalapozó adat keletkezési helyét ugyanarra az állami szervre.  

Az alperes által a Kormány utasítása alapján készített jelentés ezért nem tekinthető az alperes saját hatáskörben meghozott döntésének, hanem az kizárólag a Kormány döntését előkészítő olyan adat, melynek nyilvánossága (eltérő vezetői döntés hiányában) az Avtv. 19/A. § (1) bekezdés alapján a keletkezésétől számított tíz évig kizárt. 

A fenti jogszabályi rendelkezésekből az is következik, hogy az alperes az általa elkészített jelentés adatai tekintetében az Avtv. 2. § 8. pontja alapján adatkezelőnek sem minősül, mert adatkezelő az a természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely az adatok kezelésének célját meghatározza, az adatkezelésre (beleértve a felhasznált eszközt) vonatkozó döntéseket meghozza és végrehajtja, vagy az általa megbízott adatfeldolgozóval végrehajtatja. 

A perbeli vizsgálatot, így az adatkezelés célját a Kormány határozta meg és az adatkezelést az alperessel, mint a belső ellenőrzését végző szervezettel hajtatta végre. Az ellenőrzés eredményeként létrejött adatok kezelője ezért a Kormány. Az alperes az Avtv. 2. § 9. pontja szerint adatkezelést, illetve a 15. pont szerint adatfeldolgozást végzett és ebből eredően a 16. pont szerint adatfeldolgozónak minősül, de nem tekinthető az ellenőrzés eredményeként keletkezett adatok, beleértve az ellenőrzési jelentés tekintetében sem adatkezelőnek. Az Avtv. 20. § (2) bekezdése szerint a közérdekű adatot az adatkezelő szervtől kell igényelni. Miután az alperes a Kormány döntési kompetenciájába tartozó adatok tekintetében adatkezelőnek nem minősül, így az általa folytatott ellenőrzés eredményeként létrejött közérdekű adat kiadására ez okból sem kötelezhető. 

Mindezekből következik, hogy az alperes jogszerűen tagadta meg a felperes által kért közérdekű adat kiadását, ezért az elsőfokú bíróság érdemben helyesen utasította el a felperes keresetét. 

Ennek megfelelően a Legfelsőbb Bíróság a Pp. 275. § (4) bekezdés alapján a jogerős ítéletet hatályon kívül helyezte és a Pp. 253. § (2) bekezdés megfelelő alkalmazásával az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta. A pervesztes felperes a Pp. 78. § (1) bekezdés alapján köteles az alperes jogi képviseletével felmerült másodfokú és felülvizsgálati eljárási költséget az alperesnek megtéríteni. 

Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. tv. 57. § o) pontja alapján a közérdekű adat kiadása iránt indított per tárgyi illetékmentes, ezért a le nem rótt felülvizsgálati eljárási illeték viseléséről rendelkezni nem kellett. 

Budapest, 2008. április 23.

Dr. Völgyesi Lászlóné sk. a tanács elnöke, Dr. Mészáros Mátyás sk. előadó bíró, Dr. Kováts Rolandné sk. bíró

                                     A kiadmány hiteléül:
Vné
                                         tisztviselő